Когда речь заходит о декларировании или борьбе с коррупцией, мне вспоминается анекдот о мужчине, потерявшем кошелек в темном переулке, но ищущем его под фонарем. Просто потому, что там светло. С одной стороны, этот незадачливый мужчина – украинский народ, верящий в то, что коррупционеров можно будет ловить, не вставая с дивана, с помощью чудесной системы электронного декларирования, аналогов которой по степени открытости нет нигде в мире. С другой – это и украинская власть, старательно имитирующая деятельность там, где на нее смотрят – в свете прожекторов.
Что дает основания быть скептичным?
Во-первых, давняя история указов, распоряжений, меморандумов, законопроектов, приказов и отчетов, связанных с внедрением деклараций для депутатов и чиновников. Начиная с 1992-го года и до наших дней – настоящая простыня документов. Даже если собирать только самые важные кусочки текста, где упоминаются декларации, все равно на выходе получится компиляция объемом в небольшую повесть.
Во-вторых, недостаточность системы электронного декларирования самой по себе. И здесь речь идет даже не о такой общей и сложной цели вроде победы над коррупцией. А о тех целях, которые, если верить экспертам Организации экономического сотрудничества и развития, ставят перед декларированием в других странах:
- Увеличить прозрачность работы госвласти, укрепить доверие граждан к ней.
- Помочь руководителям госорганов, подразделений и учреждений не допускать конфликта интересов у своих подчиненных.
- Снизить возможности и желание политиков и чиновников злоупотреблять своим положением, а также защитить их от ложных обвинений.
- Дать понимание масштабов незаконного обогащения.
Как видим, в Украине электронное декларирование пока показало лишь масштаб проблемы, попросту подтвердив подозрения.
В-третьих, даже если предположить, что наша система действительно одна из самых открытых в мире, то это не предмет для гордости. По той простой причине, что система заработала нормально (?) только сейчас. Это означает, что при меньшей степени открытости она работать не способна. К слову, именно поэтому для отсталых стран эксперты советуют создавать отдельный орган для проверки деклараций. При этом максимальная открытость нужна для вовлечения в процесс простых избирателей, без поддержки которых эти инициативы закончатся ничем.
В свое время Леонид Кучма безуспешно пытался запустить механизм проверки деклараций, отдавая распоряжения, требуя принятия законов и публикуя подробные программы. Один из результатов этой эпопеи в 1998 году обнародовал Кабмин: «относительно госчиновников, депутатов всех уровней и других лиц, уполномоченных на исполнение функций государства, за нарушение закона «Про борьбу с коррупцией» сотрудниками правоохранительных органов было составлено 6334 административных протокола».
Как за границей
Судя по документам ОЭСР и Всемирного банка, системы декларирования и проверки информации сильно отличаются от государства к государству. Причем в европейских странах с высоким уровнем политической культуры и этики ограничения могут быть менее жесткими (Скандинавские страны), а уровень коррупции – ниже, чем в целом на континенте.
В одних государствах декларациями занимаются специальные организации, в других – налоговики, в третьих – отделы или чиновники внутри госучреждений или институций, в четвертых – комиссии в институциях (например, парламентские комиссии, судейские и т.д.).
Кроме того, во многих европейских странах декларации подают представители не всех веток власти. Чаще всего пользуются большей свободой судьи, при этом парламентариям везде приходится отчитываться. Отличается и количество деклараций, которые слугам народа необходимо заполнять. В Европе вполне обычная ситуация, когда декларация о доходах и имуществе подается в Налоговую, а декларация об интересах – в специальный антикоррупционный орган. Это объясняется, во-первых, нормальной работой Налоговой, во-вторых, тем, что в развитых странах напрямую воровать деньги и брать взятки не так-то просто и коррупционерам приходится зарабатывать иными сравнительно честными способами.
С другой стороны, в Европе наблюдается тренд к ужесточению контроля и большей открытости данных, при этом в некоторых странах правила меняются раз в два года. С этой точки зрения можно сказать, что Украина просто срезала угол и теперь главное – отладить работу нормальной по своей сути системы.
Великая эпопея
1992 – постоянной комиссии Рады поручили рассмотреть внедрение обязательного декларирования депутатами своих доходов
1993 – в законе про выборы прописано требование к кандидатам подавать декларацию о доходах за прошлый год при регистрации
1994 – украинцев обязали декларировать валютные ценности, доходы и имущество, находящиеся за границей, кандидатов в депутаты всех уровней, в президенты и на руководящие посты в правительство обязали подавать декларацию о доходах за прошлый год
1995 – Рада приняла в первом чтении законопроект о всеобщем декларировании имущества и доходов, принят закон про борьбу с коррупцией, по которому сведения про доходы и имущество чиновников и депутатов, а также членов их семей должны публиковаться ежегодно. В их число входили: президент, народные депутаты, члены правительства, судьи Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, руководство Генпрокуратуры, а также другие государственные служащие (что именно нужно декларировать зависело от ранга госслужащего). За нарушение требований по декларированию предполагалась административная ответственность: штраф и увольнение
1996 – Конституция, статья 67: все граждане ежегодно подают в налоговую инспекцию по месту проживания декларации о своем имуществе и доходах за прошлый год в соответствии с законом
1997 – Сразу два указа президента. Один про неотложные меры по ускорению реформ и выведению экономики Украины из кризиса. Кучма приказывал разработать и вынести рассмотрение парламента закон про введение всеобщего декларирования и введения материальной ответственности основателей и руководителей предприятий за неуплату налогов. Второй – про борьбу с коррупцией. Тут Кучма требовал создать и запустить механизм декларирования в соответствии с законом «Про борьбу с коррупцией»
1998 – Кабмин постановил усовершенствовать порядок декларирования доходов чиновников и одновременно изучить вопрос декларирования их расходов. Разработать проект закона про всеобщее декларирование. Кучма распорядился усовершенствовать механизм проверки достоверности деклараций о доходах госчиновников.
1999 – Рада снова рассматривает законопроект про всеобщее декларирование
2000 – указ Кучмы, по которому необходимо было провести налоговую амнистию, дав возможность подать физлицам подать декларации с указанием доходов и имущества без указания их источника
2001 – вводится уголовная ответственность за обман в декларации о происхождении средств, за счет которых приватизируется госимущество
2002 – Рада продолжает рассматривать законопроекты о всеобщем декларировании
2003 – указ президента, по которому необходимо создать четкую систему проверки деклараций госчиновников и контроля их расходов. Кучма призвал парламент ускорить рассмотрение соответствующих законопроектов
2004 – правительство Януковича поручило Налоговой, Минфину и Минюсту создать такую систему, Кучма распорядился разработать механизм проверки деклараций
2005 – Кабмин Тимошенко в своей программе обещает установить жесткий контроль над расходами госчиновниками и провести анализ их задекларированных доходов. Почему обещает? Потому что программа «Навстречу людям» не предусматривала ни промежуточных целей, ни сроков, ни ответственных лиц.
2006 – Ющенко призывает депутатов усовершенствовать систему декларирования и проверки соответствия расходов и имущества заявленным доходам
2008 – решение СНБО, по которому до конца года надо было подготовить законопроекты по введению системы декларирования доходов и расходов госчиновников, в этом же году появляется программа второго Кабмина Тимошенко, согласно которой нужно разработать законопроекты про всеобщее декларирование и создание системы проверки деклараций
2009 – Украина подписывает меморандум с США, по которому американцы предоставляют помощь в создании системы декларирования доходов, имущества и расходов госчиновников
2010 – вводится административная ответственность за нарушение требования относительно декларирования личных интересов
2010 – ПАСЕ призывает Раду принять законопроекты про конфликт интересов, этику на госслужбе, про декларирование и про доступ к публичной информации
2011 – принимается закон про основы предотвращения и противодействия коррупции
2012 – вносятся изменения в законодательство в связи с принятием закона про основы предотвращения и противодействия коррупции; принят закон про правила этичного поведения чиновников; указом президента вводится порядок организации специальной проверки информации, поданной претендентами на госдолжность; Украина берет на себя международные обязательства создать институциональный механизм проверки деклараций и расходов госчиновников (это как НАПК сейчас), а также обеспечить публикацию деклараций высших должностных лиц.
2013 – указ президента, по которому нужно разработать законопроект по созданию механизма проверки деклараций и контроля расходов
2014 – принятие антикоррупционной стратегии, по которой нужно было создать единую открытую электронную базу деклараций, куда чиновникам пришлось бы подавать декларации в режиме реального времени, создать независимый орган по проверке деклараций, создание НАБУ, НАПК
2015 – Принятие законов про государственное бюро расследований и Нацагентство по розыску коррупционных активов, а также законов, откладывающих внедрение системы электронного декларирование
2016 – Принимается новая антикоррупционная программа, в уже принятые законы, касающиеся декларирования вносятся поправки, система запускается под давлением западных союзников
Немного популизма не помешает
Во времена Кучмы ни у кого не повернулся бы язык назвать идею всеобщего декларирования или системы проверки деклараций популизмом. Сегодня критики об этом говорят прямо: никакого заметного эффекта нет, следовательно, все это – имитация, популизм. Тем не менее, за всю свою историю Украина не забиралась так далеко в деле декларирования. Мы видим масштабы проблемы, четко осознаем, что без постоянного давления (в том числе внешнего: деньги в обмен на реформы) дело продвигаться не будет. Понимаем, что даже идеальная система декларирования сама по себе не засадит топовых коррупционеров за решетку. Без работающих правоохранительных органов и судов ситуация получится как в шутливом видео с «кандидатом» в президенты Егором Лупаном, который обещал воровать, но каждый месяц отчитываться, сколько украл и где.
В то же время политика без популизма невозможна. В каждой стране обсуждают наиболее интересующие людей проблемы. В США – состояние экономики и уровень зарплат, в Украине – коррупцию и войну. И там, и там речь идет зачастую о неприкрытом популизме, но именно так общество расставляет приоритеты и влияет на госполитику.